準(zhǔn)確確定項(xiàng)目屬性有利于明確政府采購(gòu)合同中各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、確保合同的法律效力。本文認(rèn)為，對(duì)于實(shí)踐中容易混淆的采購(gòu)項(xiàng)目,在遵循有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則的同時(shí)，應(yīng)按照實(shí)質(zhì)重于形式的一般原則確定項(xiàng)目屬性。
引例：某單位的一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目系通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)門禁系統(tǒng)（一卡通系統(tǒng)），項(xiàng)目采購(gòu)公告中要求供應(yīng)商具有建筑智能化工程專業(yè)承包資質(zhì)，采購(gòu)文件中所附的合同樣本為貨物采購(gòu)合同，經(jīng)談判后確定了成交供應(yīng)商，成交價(jià)為200萬(wàn)元，其中設(shè)備價(jià)格180萬(wàn)元左右，大部分為外購(gòu)設(shè)備，安裝調(diào)試費(fèi)20萬(wàn)元左右，采購(gòu)人和供應(yīng)商簽訂了一份貨物采購(gòu)合同，設(shè)備安裝調(diào)試過(guò)程中，采購(gòu)人要求更換了部分設(shè)備，事后，供應(yīng)商報(bào)送的結(jié)算價(jià)為240萬(wàn)元。對(duì)該項(xiàng)目究竟是按貨物采購(gòu)還是工程采購(gòu)予以結(jié)算，審計(jì)人員與有關(guān)人員存在分歧，隨之產(chǎn)生的問(wèn)題便是如何確定政府采購(gòu)項(xiàng)目的屬性。
一
與政府采購(gòu)項(xiàng)目屬性界定有關(guān)的規(guī)定
《政府采購(gòu)法》規(guī)定的政府采購(gòu)包括采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，在采購(gòu)對(duì)象比較單一的情況下，容易確定采購(gòu)項(xiàng)目的屬性，如購(gòu)買一幢房屋就屬于采購(gòu)貨物，要求新建一幢房屋就屬于采購(gòu)工程，但在遇到像引例中的采購(gòu)時(shí)，就不是那么簡(jiǎn)單的事情了。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)等文件中有關(guān)政府采購(gòu)項(xiàng)目屬性的規(guī)定主要有以下幾部。
1.《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）
該辦法第七條規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)品目分類目錄》確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性，按照該目錄無(wú)法確定的，按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定。前者比較容易，而后者即如何把握有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則，則可能因人而異，無(wú)法形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。
2.《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)，下稱214號(hào)文）
該辦法第二十四條第三款規(guī)定，綜合評(píng)分法貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為30％至60％，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為10％至30％。采購(gòu)項(xiàng)目中含不同采購(gòu)對(duì)象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購(gòu)對(duì)象確定其項(xiàng)目屬性。
3.《政府采購(gòu)品目分類目錄》（財(cái)庫(kù)〔2013〕189號(hào)，下稱《目錄》）
該目錄將政府采購(gòu)的品目分為貨物類、工程類、服務(wù)類三大類，其中的工程類包括建筑物施工、構(gòu)筑物施工、專業(yè)施工以及建筑安裝工程等9類，而建筑安裝工程又包括了智能化安裝工程等9類安裝工程，再往下細(xì)分，智能化安裝工程又包括智能卡系統(tǒng)工程、其他智能化安裝工程等。
4.《建設(shè)工程分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50359—2010）
根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，智能化工程常見(jiàn)于各類建筑以及機(jī)電工程。實(shí)際上，隨著科技的發(fā)展，各類工程都有可能包含智能化工程，如現(xiàn)代化的高鐵、水壩等土木工程都包含了智能化工程。
5.《智能建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50314—2015）
根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，智能化系統(tǒng)工程的設(shè)計(jì)要素之一是公共安全系統(tǒng)，公共安全系統(tǒng)包括安全技術(shù)防范系統(tǒng)，而門禁系統(tǒng)的作用在于控制人員、物的出入，屬于安全技術(shù)防范系統(tǒng)的一部分，所以門禁系統(tǒng)的設(shè)計(jì)施工應(yīng)同時(shí)符合《智能建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》和《出入口控制系統(tǒng)工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50396—2007）等的規(guī)定。
6.《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》
2015年施行的該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了電子系統(tǒng)工程、建筑智能化工程包括安全技術(shù)防范系統(tǒng)、智能卡應(yīng)用系統(tǒng)。具有電子與智能化工程專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)可以承包電子系統(tǒng)與建筑智能化工程。
7.最近尚處于征求意見(jiàn)階段的新版《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》
在該征求意見(jiàn)稿中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將原先的建筑企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了整合，其中的建筑機(jī)電工程專業(yè)承包資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及承包工程范圍包括了原先的電子和智能化工程，可以理解為與建筑物相連的電子和智能化設(shè)備都屬于建筑機(jī)電工程的施工內(nèi)容。
8.《建筑法》
該法規(guī)定除了特定的建筑活動(dòng)外（主要見(jiàn)于該法附則的規(guī)定），在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事建筑活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守該法，而所謂建筑活動(dòng)除了常見(jiàn)的各類房屋建造外，還包括房屋附屬設(shè)施及配套的線路、管道、設(shè)備的安裝。
二
門禁系統(tǒng)采購(gòu)實(shí)踐中對(duì)項(xiàng)目屬性的認(rèn)定
經(jīng)檢索公開(kāi)發(fā)布的門禁系統(tǒng)采購(gòu)公告信息后發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中不同采購(gòu)人對(duì)于門禁系統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目，既有按照貨物進(jìn)行采購(gòu)的，也有按照工程進(jìn)行采購(gòu)的，法院的司法判例亦有不同的裁判觀點(diǎn)，概述如下。
1.作為貨物類采購(gòu)
（1）在一則2021年哈爾濱工程大學(xué)圖書(shū)館門禁系統(tǒng)采購(gòu)及服務(wù)的公告中，采購(gòu)人將門禁系統(tǒng)采購(gòu)直接表述為貨物采購(gòu)，包括對(duì)門禁系統(tǒng)的安裝、調(diào)試，雖然沒(méi)有對(duì)磋商申請(qǐng)人（供應(yīng)商）的資質(zhì)（工程承包資質(zhì)）提出特別要求，但采購(gòu)人又在公告中稱“供應(yīng)商應(yīng)充分了解本項(xiàng)目的實(shí)際情況、道路、儲(chǔ)存空間、裝卸限制及任何其他足以影響報(bào)價(jià)的情況，任何因忽視、誤解情況或未參加踏勘現(xiàn)場(chǎng)而導(dǎo)致的索賠或工期延長(zhǎng)申請(qǐng)，采購(gòu)人將不予接受”，此處“工期”的用語(yǔ)帶有明顯的工程施工的特征，似乎又將門禁系統(tǒng)的安裝當(dāng)作工程施工了，可見(jiàn)公告本身存在一定的前后矛盾之處。
（2）在一則2022年公安部網(wǎng)安局采購(gòu)門禁系統(tǒng)的公告中，采購(gòu)人要求供應(yīng)商完成安裝、調(diào)試，但并沒(méi)有對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)（工程承包資質(zhì)）提出明確要求，可見(jiàn)，該采購(gòu)人也是將門禁系統(tǒng)的采購(gòu)認(rèn)定為貨物采購(gòu)。
2.作為工程類采購(gòu)
與上述做法不同，在2021年上海市高級(jí)人民法院門禁系統(tǒng)設(shè)備購(gòu)置及更新改造的公開(kāi)招標(biāo)公告、2022年中國(guó)銀行股份有限公司陜西省分行本部辦公大樓門禁系統(tǒng)升級(jí)以及安裝整改項(xiàng)目招標(biāo)公告中，該兩家單位均要求投標(biāo)人須具備電子與智能化工程專業(yè)承包二級(jí)或以上資質(zhì)，有關(guān)工程專業(yè)承包資質(zhì)的要求顯然都屬于對(duì)工程施工單位的要求，可見(jiàn)該兩家單位是將門禁系統(tǒng)的采購(gòu)認(rèn)定為工程采購(gòu)的。
3.人民法院對(duì)于門禁系統(tǒng)采購(gòu)合同（含安裝）的定性
與實(shí)踐中各采購(gòu)人做法各異的情形類似，人民法院在認(rèn)定含安裝內(nèi)容的門禁系統(tǒng)采購(gòu)合同的效力時(shí)也有不同的觀點(diǎn)，大體分為兩種觀點(diǎn)：
一是作為買賣合同并認(rèn)定合同有效，如在玉林市英達(dá)爾電腦有限公司與廣西天策投資有限公司買賣合同糾紛一案中，法院認(rèn)為案涉安防監(jiān)控及報(bào)警系統(tǒng)（含門禁系統(tǒng)）合同屬于買賣合同，雖然需要安裝，并不因賣方不具備電子與智能化工程專業(yè)承包資質(zhì)而無(wú)效。
另一種觀點(diǎn)是作為工程施工合同并認(rèn)定合同無(wú)效，在寧波愛(ài)健軸承有限公司、浙江易安智能科技有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案中，法院認(rèn)為原、被告之間簽訂的《智能化系統(tǒng)施工合同》因原告未取得電子與智能化工程專業(yè)承包資質(zhì)，違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效。雖然該案中《智能化系統(tǒng)施工合同》所涉的系統(tǒng)還包括有線電視系統(tǒng)、公共廣播與背景音樂(lè)系統(tǒng)，但這些與門禁系統(tǒng)一樣，同屬于智能化系統(tǒng)，按照法院的觀點(diǎn)，智能化系統(tǒng)的安裝都需要由取得專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行，否則施工合同無(wú)效。
三
確定政府采購(gòu)項(xiàng)目屬性有關(guān)問(wèn)題的分析
引例中有關(guān)人員對(duì)門禁系統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目屬性認(rèn)識(shí)不一的原因在于一方對(duì)貨物采購(gòu)和工程采購(gòu)的區(qū)別把握不準(zhǔn)、對(duì)判斷項(xiàng)目屬性的原則理解不深、對(duì)國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的認(rèn)識(shí)不到位。
1.貨物采購(gòu)和工程采購(gòu)的主要區(qū)別
采購(gòu)一項(xiàng)工程必然涉及原材料、設(shè)備等貨物，但是因?yàn)榉謱儆谪浳锊少?gòu)和工程采購(gòu)而有所區(qū)別，其主要區(qū)別在于貨物采購(gòu)后的處理和發(fā)揮功能的方式不同，采購(gòu)工程中涉及的貨物在采購(gòu)后還必須要按照一定的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行施工或安裝才能發(fā)揮其效用，也就是要將采購(gòu)來(lái)的貨物添加到特定的建筑物、構(gòu)筑物之中或之上。例如，同樣是采購(gòu)一臺(tái)監(jiān)控設(shè)備，如果只需要將該監(jiān)控設(shè)備放置于桌面，用自帶電源插頭連接到電源插座即可，則此項(xiàng)采購(gòu)屬于貨物采購(gòu)，而如果要將此監(jiān)控設(shè)備安裝到房間天花板或墻面上，就涉及如何固定、如何連接電源等工序，這些工作都有相應(yīng)的操作和驗(yàn)收規(guī)范，此類活動(dòng)就屬于實(shí)施安裝工程，相應(yīng)的采購(gòu)屬于工程采購(gòu)。
2.確定項(xiàng)目屬性應(yīng)遵循合法性原則
《民法典》第八條規(guī)定民事主體從事民事活動(dòng)，不得違反法律，不得違背公序良俗，訂立合同同樣如此，并且，為了最大限度地確保當(dāng)事人訂立的合同的合法性，《民法典》為不同類型的合同設(shè)定了不同的權(quán)利義務(wù)框架，以指引當(dāng)事人按照法律規(guī)定的基本內(nèi)容設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)。確定政府采購(gòu)項(xiàng)目屬性就是為了確定合適的合同類型從而確保合同的合法性，可見(jiàn)，雖然《目錄》規(guī)定按照該《目錄》無(wú)法確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性則按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定，但合法性原則應(yīng)為項(xiàng)目屬性認(rèn)定時(shí)必須遵守的默認(rèn)前提。
雖然現(xiàn)行法律出于保護(hù)交易的立法思路，沒(méi)有將所有的不符合法律規(guī)定的合同一概認(rèn)定為無(wú)效，但是違反了法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同一般是無(wú)效的。在工程施工領(lǐng)域就是如此，任何與工程施工、安裝有關(guān)的工作都必須交由有承包資質(zhì)的企業(yè)完成，否則施工合同將無(wú)效。
從當(dāng)事人的角度出發(fā)，按照其訂立的合同的書(shū)面意思也許對(duì)其是方便、有利的，例如采購(gòu)門禁系統(tǒng)的價(jià)款確實(shí)主要用于購(gòu)買設(shè)備，由賣方一并提供安裝、調(diào)試費(fèi)用就不高，實(shí)踐操作起來(lái)也看似可行、方便，省去了對(duì)賣方安裝資質(zhì)的要求和審查，但是合同當(dāng)事人忽略了法律對(duì)于民事活動(dòng)應(yīng)合法的基本要求，只有合法的采購(gòu)，才能真正有利于采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施。
3.按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性
引例中門禁系統(tǒng)的安裝是要將采購(gòu)的門禁系統(tǒng)設(shè)備與門安裝、與電源連接從而與建筑物組合成一體才能發(fā)揮作用，門禁系統(tǒng)屬于安全技術(shù)防范系統(tǒng)，而該門禁系統(tǒng)的安裝屬于電子與建筑智能化工程的范疇，因而，該類門禁系統(tǒng)的安裝應(yīng)由具有專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行。這也是引例中采購(gòu)文件中規(guī)定供應(yīng)商應(yīng)具備資質(zhì)的原因所在，據(jù)此，采購(gòu)人應(yīng)順其自然地與供應(yīng)商簽訂建設(shè)工程施工合同。雖然由于代理機(jī)構(gòu)提供的合同樣本為貨物采購(gòu)合同、簽訂的合同名為貨物采購(gòu)，但該合同的實(shí)質(zhì)涉及智能化工程的安裝，所以采購(gòu)項(xiàng)目仍然應(yīng)當(dāng)確定為工程采購(gòu)。
四
啟示
無(wú)論是行政審計(jì)還是國(guó)有企事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)，其最終目標(biāo)之一便是確保財(cái)政或國(guó)有資金的合法、正確使用。往上追溯，便是確保涉及資金的各類經(jīng)濟(jì)合同依法依規(guī)簽訂、履行。實(shí)踐表明，當(dāng)事人采購(gòu)貨物往往事先都明確了貨物的品牌、規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量等內(nèi)容，貨物采購(gòu)合同也就沒(méi)有必要設(shè)定貨物變更條款。與之明顯不同的是工程采購(gòu)，由于工程需要按圖施工，而工程設(shè)計(jì)時(shí)可能由于各種條件的限制而不能完全滿足工程實(shí)際施工的需要，且工程建設(shè)一般周期較長(zhǎng)，也會(huì)導(dǎo)致原先的設(shè)計(jì)不符合現(xiàn)實(shí)的需要，因而，工程采購(gòu)合同中往往都約定了工程設(shè)計(jì)、工期、價(jià)款等事項(xiàng)的變更條款。
按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中一般不得變更合同，例外情況主要有該法第四十九條規(guī)定的追加以及第五十條規(guī)定的可能損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益時(shí)應(yīng)當(dāng)變更，所以，政府采購(gòu)項(xiàng)目屬性的確定不僅關(guān)系到政府采購(gòu)合同的類型及其合法性，也影響到合同的內(nèi)容能否變更，從而影響到單位行為的合規(guī)性。針對(duì)引例中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以從如下方面加以改進(jìn)。
1.代理機(jī)構(gòu)應(yīng)準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)項(xiàng)目分類
按照我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，編制招標(biāo)文件或采購(gòu)文件應(yīng)具有一定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)人員和專業(yè)能力，實(shí)踐中往往由代理機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)行為，因而，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)項(xiàng)目的屬性分類，這首先是確定政府采購(gòu)方式和法律適用依據(jù)的需要。如依據(jù)其項(xiàng)目特點(diǎn)擬采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式實(shí)施采購(gòu)的，應(yīng)按214號(hào)文的相關(guān)規(guī)定確定項(xiàng)目屬性；如適合采購(gòu)招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)的，則按照有利于項(xiàng)目實(shí)施的原則確定項(xiàng)目屬性�！墩少�(gòu)法》第四條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的,適用招標(biāo)投標(biāo)法�！彼�，如果一項(xiàng)政府采購(gòu)項(xiàng)目屬于采購(gòu)工程，并且是通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的，則應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的特殊規(guī)定，而不是適用《政府采購(gòu)法》中有關(guān)招標(biāo)的規(guī)則。再比如，如果涉及工程采購(gòu)，則成交供應(yīng)商應(yīng)具有相應(yīng)的工程施工或安裝等資質(zhì)。其次，招標(biāo)或采購(gòu)文件中都有擬簽訂合同的主要條款，只有確定了政府采購(gòu)項(xiàng)目的屬性，才可以提出對(duì)投標(biāo)人或供應(yīng)商的資格要求，才可以有針對(duì)性地依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定設(shè)計(jì)擬簽訂合同的主要條款，同時(shí)要確保招標(biāo)或采購(gòu)文件中的合同文本與項(xiàng)目屬性相對(duì)應(yīng)，避免引例中出現(xiàn)的名為工程采購(gòu)卻指引當(dāng)事人簽訂貨物采購(gòu)合同。最后，如果發(fā)現(xiàn)招標(biāo)、采購(gòu)文件出現(xiàn)錯(cuò)誤或不嚴(yán)謹(jǐn)之處，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)地進(jìn)行澄清或者修改，及早發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。
只有準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)項(xiàng)目的屬性，簽訂正確類型的合同，才可能使合同的表面意思符合當(dāng)事人的真實(shí)意愿，也即確保合同形式與合同實(shí)質(zhì)相一致，并進(jìn)而確保合同的合法有效性、單位合同行為的合規(guī)性。
2.合同審核部門要依據(jù)法律規(guī)定和招標(biāo)投標(biāo)文件或采購(gòu)、響應(yīng)文件進(jìn)行審核
按照《政府采購(gòu)法》或《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂的政府采購(gòu)合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)、采購(gòu)文件和中標(biāo)人、成交供應(yīng)商的投標(biāo)、響應(yīng)文件的內(nèi)容一致，也即采購(gòu)合同不得背離招標(biāo)投標(biāo)、采購(gòu)、響應(yīng)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因而，采購(gòu)人或供應(yīng)商應(yīng)依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)文件或采購(gòu)、響應(yīng)文件各自進(jìn)行審核，確保所簽合同與有關(guān)文件相符。當(dāng)然，前提是有關(guān)文件不違反法律規(guī)定，如發(fā)現(xiàn)引例中的名為貨物買賣實(shí)為智能化安裝工程的情形，合同審核人員應(yīng)與有關(guān)人員進(jìn)行溝通，指導(dǎo)當(dāng)事人簽訂智能化安裝工程施工合同，避免使用錯(cuò)誤的合同文本。
3.政府采購(gòu)合同的變更要獲得批準(zhǔn)
依據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十九條的規(guī)定，政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的10%。依據(jù)《政府投資條例》第二十三條的規(guī)定，政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。確需增加投資概算的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來(lái)源，按照規(guī)定的程序報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預(yù)算調(diào)整或者調(diào)劑的，依照有關(guān)預(yù)算的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理。因此，無(wú)論引例中的采購(gòu)屬性是屬于貨物還是工程，由于結(jié)算價(jià)超過(guò)了中標(biāo)價(jià)的10%，應(yīng)履行相關(guān)的批準(zhǔn)手續(xù)。
