作者：張志軍 黃偉展 來源：政府采購信息網(wǎng)
財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目中的財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，有利于防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。但從實際情況來看，由于實操人員對政策文件理解有待加深、地方政府重視程度不夠和PPP咨詢機構(gòu)良莠不齊等原因，導(dǎo)致財政支出測算、風(fēng)險評估過于簡單化。在此，筆者依據(jù)《預(yù)算法》、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金〔2015〕21號，以下簡稱“財金〔2015〕21號文”）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號,以下簡稱“財金〔2014〕113號文”）與《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號,以下簡稱“財金〔2014〕156號文”）等有關(guān)規(guī)定，就PPP項目財政支出責(zé)任測算中的常見誤區(qū)提出見解，歡迎業(yè)內(nèi)人士批評指正。
誤區(qū)一：使用者付費PPP項目無須財政承受能力論證
根據(jù)財金113號文與財金156號文，PPP項目常見的付費機制有政府付費、使用者付費與可行性缺口補助三種，其中政府付費機制是指由政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務(wù)，使用者付費機制是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，可行性缺口補助機制是指當(dāng)使用者付費無法使社會資本獲得合理收益時，由政府方彌補缺口部分的付費機制。基于前述說明，部分咨詢機構(gòu)認(rèn)為在使用者付費機制下，PPP項目回報均來源于使用者而非政府，因此不存在財政支出問題，無需進(jìn)行財政承受能力論證。筆者認(rèn)為，使用者付費機制PPP項目仍然需要進(jìn)行財政承受能力論證。
首先，根據(jù)財金21號文第九條“PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等”，說明PPP項目財政支出責(zé)任應(yīng)包括前述四個方面的支出。
其次，財金21號文中僅有第十一條提及“不同付費模式下，政府承擔(dān)的運營補貼支出責(zé)任不同。政府付費模式下，政府承擔(dān)全部運營補貼支出責(zé)任；可行性缺口補助模式下，政府承擔(dān)部分運營補貼支出責(zé)任；使用者付費模式下，政府不承擔(dān)運營補貼支出責(zé)任”。其余條文均沒有對不同付費機制進(jìn)行區(qū)別論證說明。
綜上所述，使用者付費機制下，政府方僅是不承擔(dān)運營補貼支出責(zé)任，仍有可能承擔(dān)股權(quán)投資、風(fēng)險支出等財政支出責(zé)任，因此使用者付費機制下的PPP項目，依舊需進(jìn)行財政承受能力論證。
誤區(qū)二：本級國企出資不納入股權(quán)投資支出責(zé)任范圍
在PPP實際操作中，由于政府不能直接作為項目公司的股東，通常會指定本級國有企業(yè)代表政府出資入股項目公司。根據(jù)財金21號文第二十五條，“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，表明財政承受能力的判斷依據(jù)是財政支出金額相對于一般公共預(yù)算支出的占比。因此部分咨詢機構(gòu)在進(jìn)行財政承受能力論證時，認(rèn)為通過國有企業(yè)出資入股的資金不應(yīng)納入地方政府的股權(quán)支出責(zé)任。
筆者認(rèn)為，股權(quán)投資支出責(zé)任應(yīng)分析國企入股資金的實質(zhì)承擔(dān)者。財金21號文第十條規(guī)定：“股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任�！边@表明股權(quán)投資的定義應(yīng)側(cè)重于“政府承擔(dān)”。
因此筆者認(rèn)為，如果該國企的入股資金是由財政性資金承擔(dān)，則該項股權(quán)投資支出應(yīng)納入財政承受能力論證測算范圍。如在基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目中，某地方政府指定地方政府融資平臺公司作為政府方出資代表，其入股項目公司的資金由本級財政從一般公共預(yù)算當(dāng)中列支，則該入股資金本質(zhì)上依然屬于財政性資金，其股權(quán)投資支出應(yīng)納入財政承受能力論證測算范圍；若入股資金由生產(chǎn)經(jīng)營性國企使用自有資金自行承擔(dān)，一般應(yīng)視為企業(yè)正常投資行為，不納入股權(quán)投資支出責(zé)任測算范圍。
誤區(qū)三：運營補貼參照銀行貸款計算并每年等額還本付息
在政府付費與可行性缺口補助模式下，政府方需向項目公司或社會資本方支付運營補貼。實踐中，部分咨詢機構(gòu)采取類似銀行貸款還本付息的方式來計算與支付運營補貼支出，這種做法也容易為合作雙方接受與理解。
筆者認(rèn)為，這一做法有失偏頗。根據(jù)財金21號文規(guī)定，合理利潤率的參照標(biāo)準(zhǔn)為商業(yè)銀行中長期貸款利率水平，年度折現(xiàn)率的參照標(biāo)準(zhǔn)為同期地方政府債券收益率。銀行貸款利率水平與社會融資成本是密切相關(guān)的，而融資成本很大程度上又決定了項目利潤水平，因此以銀行貸款利率確定合理利潤率的做法合情合理；政府債券利率作為國際公認(rèn)的無風(fēng)險利率標(biāo)準(zhǔn)，反映了政府的融資成本，以其作為年度折現(xiàn)率的參照值，能合理推斷在純政府投資模式下政府應(yīng)承擔(dān)的時間成本水平。
當(dāng)前地方政府的債券利率普遍不高于4%，以銀行貸款利率、政府債券利率為基準(zhǔn)，分別確定合理利潤率與年度折現(xiàn)率，對于一般投資人（回報率8%-10%）而言，資金回報率相對較低。筆者理解，該規(guī)定初衷是希望通過降低期望收益率引入融資成本低、運營效率高的社會資本，以降低政府方不必要的補貼支出，從而體現(xiàn)PPP模式的“物有所值”。因此，實踐中一些PPP咨詢機構(gòu)采用類似銀行貸款等額還本付息方式測算政府每年的財政補貼支出責(zé)任，雖有利于各方理解和接受，但一定程度上偏離了財金21號文中合理利潤率、年度折現(xiàn)率制度設(shè)計的初衷。
此外，相比于銀行貸款等額本息支付方式，政府方采用財金21號文中的運營補貼計算公式也可獲得“前期支付金額小，后期支付金額大”的時間價值，有效降低政府支出負(fù)擔(dān)。因此，各地政府在編制相關(guān)方案或論證時，應(yīng)充分利用現(xiàn)有政策規(guī)定，要求社會資本方嚴(yán)格按財金21號文計算運營補貼支出。
誤區(qū)四：風(fēng)險支出直接采用比例法綜合測算
財金21號文第二十一條規(guī)定：“風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算”。同時，明確說明比例法適用于在各類風(fēng)險支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況；情景分析法適用于在各類風(fēng)險支出數(shù)額可以進(jìn)行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況；概率法適用于各類風(fēng)險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測算的情況下。
在PPP項目咨詢實踐中，一些咨詢機構(gòu)以風(fēng)險概率與支出責(zé)任難以測算為由，直接套用比例法進(jìn)行測算，且政府方往往對風(fēng)險支出測算不太在意，也在一定程度上放任了該測算方式的直接應(yīng)用。
筆者認(rèn)為，這一現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。一則該做法與財金21號文的相關(guān)規(guī)定相悖，涉嫌違反政策文件；二則從專業(yè)化的咨詢角度而言，直接采用比例法將PPP項目的全部風(fēng)險統(tǒng)一測算顯得過于草率。作為PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)，應(yīng)分析PPP項目的風(fēng)險分配情況，根據(jù)各個風(fēng)險的特性合理選擇測算方法。
以項目回購風(fēng)險為例，對于基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目而言，在未來數(shù)十年的項目實施過程中，存在民眾反對、政策變動等因素導(dǎo)致政府方需要將PPP項目收歸國有的可能性。該類風(fēng)險概率確實難以測算，但對于支出數(shù)額的計算卻是有章可循。如對于使用量穩(wěn)定的供水、供電、收費道路項目，便可根據(jù)預(yù)測的未來現(xiàn)金流量折現(xiàn)值計算回購支出金額，然后通過情景分析法測算項目回購風(fēng)險支出。同理，對于利息變動風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險等支出責(zé)任，也可根據(jù)以往的基準(zhǔn)利率或CPI指數(shù)變動趨勢合理推測。
因此，總體而言，風(fēng)險承擔(dān)支出整體上雖然難以準(zhǔn)確預(yù)測，但作為專業(yè)咨詢機構(gòu)，應(yīng)對項目風(fēng)險進(jìn)行適當(dāng)分類，合理選擇測算的基準(zhǔn)因素，分別采用比例法、情景分析法、概率法測算各類風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任，盡可能精確風(fēng)險承擔(dān)支出金額，為地方財政合理編制項目預(yù)算提供良好數(shù)據(jù)支撐。
綜上所述，財政承受能力論證作為PPP項目實施的必經(jīng)程序，對于項目的實施具有重大意義。然而各地在進(jìn)行財政承受能力論證時，存在股權(quán)投資測算范圍不當(dāng)，運營補貼測算結(jié)果偏大，風(fēng)險支出測算方式過于簡單等論證情況。為更好評估PPP項目的財政支出責(zé)任，各類咨詢機構(gòu)和地方政府在開展財政承受能力論證時，應(yīng)全面、正確地理解財金21號文的政策精神，針對不同項目和項目全生命周期內(nèi)不同階段的特點，力求在公平合作的前提下，對PPP項目的財政支出責(zé)任測算做到全面化、最小化、精確化。
